• Zakres odpowiedzialności odszkodowawczej gminy za szkodę powstałą na skutek uchwalenia planu miejscowego
Artykuł:

Zakres odpowiedzialności odszkodowawczej gminy za szkodę powstałą na skutek uchwalenia planu miejscowego

16 lutego 2019

Mariusz Baran , Radca Prawny, Doktor Nauk Prawnych |

Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako ”u.p.z.p.”) jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Przepis ten wyznacza zakres odpowiedzialności odszkodowawczej i obowiązek naprawienia szkody na skutek ustanowienia zakazów i ograniczeń. Odnosi się zarówno do dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości, jak i możliwości korzystania w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem. O ile przez korzystanie z nieruchomości należy rozumieć aktualne i dopuszczalne, w znaczeniu "zgodne z prawem", użytkowanie nieruchomości, to w zakresie przesłanki możliwości korzystania w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, ocena ta powinna się opierać nie tylko na uprzednim faktycznym wykorzystaniu nieruchomości, lecz należy też uwzględniać potencjalne możliwości w tym zakresie, a więc badać nie tylko to, jak była, ale także to, jak nieruchomość mogła być wówczas zagospodarowana.

wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 19 kwietnia 2018 r., I ACa 1592/16

wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 17 maja 2018 r., I ACa 1298/17

Powód domagał się zaspokojenia roszczenia polegającego na wyrównaniu uszczerbku w wartości konkretnej nieruchomości spowodowanej wprowadzeniem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak wskazał Sąd Apelacyjny znaczenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykracza poza sferę zwykłych faktów, gdyż ma on postać uchwały organu gminy, a więc jest aktem prawa lokalnego. Jest zatem zdarzeniem prawotwórczym. W sprawie nie było obojętne, co podkreślił Sąd Apelacyjny, że również obecnie korzystanie przez powoda z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem jest niemożliwe bądź istotnie ograniczone.

W sprawie zasadnicze znaczenie miało to, że przed wprowadzeniem w życie planu zagospodarowania przestrzennego w 2015 r. istniała możliwość przeznaczenia działki pod zabudowę. W orzecznictwie konsekwentnie prezentowane jest stanowisko, iż ocenę czy nieruchomość może być wykorzystana w sposób dotychczasowy lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem powinno się opierać, nie tylko na uprzednim faktycznym jej wykorzystaniu, lecz uwzględniać także należy sposób korzystania potencjalnie dopuszczalny, nawet, jeśli nie został zrealizowany przez uprawnionego (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 9 września 2015 r., IV CSK 754/14, niepubl.; z dnia 9 kwietnia 2015 r., II CSK 336/14). Korzystanie z nieruchomości w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, oznacza korzystanie odpowiadające przeznaczeniu przewidzianemu w miejscowym planie albo w decyzji o warunkach zabudowy, wydanej na podstawie art. 4 ust. 2 lub art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p. W konsekwencji nieuchwalenie przez gminę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powodowało, iż uzyskana decyzja o warunkach zabudowy określała potencjalne możliwości korzystania z nieruchomości, w okresie nieobowiązywania miejscowego planu.

Jak podkreślił Sąd Apelacyjny nie należy umniejszać znaczenia decyzji o warunkach zabudowy, która w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego jest często jedynym sposobem wykazania, że określony sposób zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami u.p.z.p. i przepisami innych ustaw i określa zamiary inwestycyjne właściciela, który zwrócił się o jej uzyskanie (art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p.) i stanowi wiążące potwierdzenie hipotetycznej możliwości realizacji zamierzenia i uzyskania pozwolenia na budowę, w razie spełnienia warunków przewidzianych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Nie można zawężać występującego w art. 36 ust. 1 u.p.z.p. sformułowania „korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób” do uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Użyte w art. 36 ust. 1 pkt 1 tej ustawy pojęcie „rzeczywista szkoda”, z uwzględnieniem wykładni tego pojęcia funkcjonującego na tle art. 361 k.c. obejmuje także obiektywny spadek wartości nieruchomości wynikający z uniemożliwienia lub istotnego ograniczenia możliwości korzystania z niej w dotychczasowy sposób lub w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem. Sprowadza się, zatem do ustalenia wpływu działań planistycznych na wartość nieruchomości, z uwagi na ograniczenie celów możliwych do realizacji na nieruchomości, których dopuszczalność realizacji miała wpływ na jej wartość (por. wyroki Sądu Najwyższego z 17 grudnia 2008 r., I CSK 191/08, niepubl. i z dnia 12 października 2007 r., V CSK 230/07, niepubl.). Niewątpliwie szkoda taka ma miejsce, jeżeli na skutek wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego utracona została definitywnie możliwość zabudowy nieruchomości, potwierdzona uprzednio decyzją o warunkach zabudowy. Szkodę w rozumieniu art. 361 § 1 k.c. stanowi porównanie wartości aktywów poszkodowanego po wyrządzeniu szkody, ze stanem, jaki by istniał, gdyby mu szkody nie wyrządzono.

W komentowanym orzeczeniu warty odnotowania jest pogląd, że korzystanie z nieruchomości w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, oznacza korzystanie odpowiadające przeznaczeniu przewidzianemu w miejscowym planie albo w decyzji o warunkach zabudowy, wydanej na podstawie art. 4 ust. 2 lub art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Pojęcie korzystania z nieruchomości obejmuje możliwość realizacji określonych projektów lub zamierzeń. W konsekwencji nieuchwalenie przez gminę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i powstanie w efekcie tzw. „luki planistycznej” spowodowuje że to uzyskana decyzja o warunkach zabudowy określała potencjalne możliwości korzystania z nieruchomości w okresie nieobowiązywania miejscowego planu co przedkłada się na wartość nieruchomości w związku z możliwą realizacją celów (zagospodarowania) na nieruchomości. Za taki stan, czyli przerwanie ciągłości planistycznie w pełni ponosi odpowiedzialność gmina.  Stąd też jeśli po przerwaniu ciągłości planistycznej dojdzie do uchwalania kolejnego miejscowego planu, który ogranicza możliwość zagospodarowania nieruchomości w porównaniu ze stanem sprzed wprowadzenia zmian planistycznych, i powoduje spadek wartości nieruchomości to za powstałą szkodę (w rozumieniu art. 361 § 1 k.c.) odpowiedzialności na podstawie art. 36 ust. 1 u.p.z.p. ponosi gmina.